Logo do druku

Kontrola zarządcza

Istota kontroli zarządczej

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zastąpiła wcześniej istniejący w sektorze finansów publicznych system kontroli finansowej systemem kontroli zarządczej. Kontrola finansowa dotyczyła procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.
Artykuł 68 ustawy stanowi, że kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Cele kontroli zarządczej to w szczególności zapewnienie:

  1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
  2. skuteczności i efektywności działania;
  3. wiarygodności sprawozdań;
  4. ochrony zasobów;
  5. przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
  6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;
  7. zarządzania ryzykiem.

Funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków:

  • ministra w kierowanych przez niego działach administracji;
  • wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego;
  • kierownika jednostki.

O uwarunkowaniach stosowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego można znaleźć tutaj.

Przepisy ustawy zobowiązały ministra finansów do ogłoszenia w formie komunikatu standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodnych z międzynarodowymi standardami. Taki komunikat - nr 23 z 16 grudnia 2009 r. - ukazał się w Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84. (znajdziesz tutaj)

Zakres kontroli zarządczej

Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej.
Przygotowane przez Ministra ,a href="http://www.lex.com.pl/samorzad/?cmd=artykul_dodano_test,661">standardy kontroli zarządczej podejmują próbę porządkowania systemu tej kontroli, który powinien opierać się na dwóch poziomach.

Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych (I poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie jest odpowiedzialny kierownik jednostki. W ramach administracji rządowej i samorządowej powinna funkcjonować kontrola zarządcza odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także na poziomie JST jako całości (II poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w JST na tym poziomie odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa.

System kontroli zarządczej obejmuje pięć obszarów:

  1. środowisko wewnętrzne, które dotyczy systemu zarządzania jednostką i jej zorganizowania jako całości, a obejmuje takie elementy, jak: uczciwość i inne wartości etyczne, kompetencje zawodowe (poziom wiedzy, umiejętności i doświadczenie) kierownictwa i pracowników, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych, identyfikację tzw. zadań wrażliwych (czyli takich, przy których wydawana decyzja jest związana z dużym stopniem uznaniowości urzędnika),
  2. zarządzanie ryzykiem, służące zwiększeniu prawdopodobieństwa osiągnięcia celów jednostki poprzez: określanie celów i monitorowanie realizacji zadań, identyfikację ryzyka, analizę ryzyka, reakcję na ryzyko i działania zaradcze; oznacza zatem koncentrację na identyfikacji i pomiarze szans i zagrożeń dotyczących definiowanych na potrzeby dokumentów strategicznych, budżetu zadaniowego, jednostkowych planów działalności mierzalnych celów,
  3. mechanizmy kontroli stanowiące odpowiedź na konkretne ryzyko, które jednostka zamierza ograniczyć poprzez: dokumentowanie systemu tej kontroli, dokumentowanie, rejestrowanie i zatwierdzanie (autoryzację) operacji gospodarczych, podział kluczowych obowiązków, weryfikowanie operacji gospodarczych przed i po realizacji oraz przez inwentaryzację, nadzór w ramach hierarchii służbowej, rejestrowanie odstępstw od procedur, instrukcji lub wytycznych, utrzymanie ciągłości działalności, selektywny i kontrolowany dostęp osób do zasobów (ochrona zasobów) finansowych, materialnych i informacyjnych, a także poprzez mechanizmy kontroli systemów informatycznych, takie jak kontrola dostępu do zasobów informatycznych i oprogramowania systemowego, kontrola tworzenia i zmian aplikacji oraz kontrola dostępu do poszczególnych aplikacji, podział obowiązków umożliwiający wykrywanie i korygowanie błędów, zapewnienie ciągłości działania systemu informatycznego;
  4. informację i komunikację, dotyczącą zapewnienia pracownikom jednostki dostępu do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków, a także zapewnienia efektywnego – zapewniającego przepływ informacji i właściwe ich zrozumienie przez odbiorców – systemu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej;
  5. monitorowanie i ocenę systemu kontroli z punktu widzenia bieżącej oceny skuteczności systemu kontroli i jego poszczególnych elementów, rozwiązywania pojawiających się problemów przez wszystkich pracowników zgodnie z ich kompetencjami, w tym również poprzez samoocenę i audyt wewnętrzny.

Tradycyjne i nowoczesne elementy systemu kontroli zarządczej

Tradycyjne elementy systemu kontroli zarządczej Nowoczesne elementy systemu kontroli zarządczej
Procedury zapewniające zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi Procedury zapewniające skuteczność i efektywność działania.
Procedury zapewniające wiarygodność sprawozdań Przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania.
Procedury dotyczące ochrony zasobów Procedury zapewniające efektywność i skuteczność przepływu informacji.
Zarządzanie ryzykiem

Kontrola zarządcza a budżet zadaniowy

Wprowadzając termin kontroli zarządczej w miejsce kontroli finansowej, ustawodawca zmierza do usprawnienia zarządzania w sektorze publicznym w kierunku modelu menedżerskiego. Kontrola zarządcza, poprzez jej dopasowanie do rzeczywistych potrzeb, może wspomóc wdrożenie podejścia strategicznego w samorządach. W tym kontekście za najistotniejszy element kontroli zarządczej w samorządach należy uznać system wyznaczania celów i zadań w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także system ich monitorowania. Oznacza to ścisłe powiązanie systemu kontroli zarządczej z narzędziami budżetowania zadaniowego. Standardy kontroli zarządczej zawierają bowiem wskazówki w zakresie określania zadań, celów i mierników przydatnych w budżetowaniu zadaniowym:

  1. Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie.
  2. Wykonanie zadań należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników.
  3. W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane.
  4. Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności.
  5. Należy zadbać, aby określając cele i zadania wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.

Ocenę realizacji celów i zadań należy dokonywać uwzględniając kryterium:

  • oszczędności, gdzie zbadaniu podlega możliwość zastosowania tańszych i prostszych metod, technologii itp., w oparciu o zasadę minimalizacji kosztów przy określonym celu;
  • efektywności, gdzie zbadaniu podlega adekwatność zaangażowanych środków w stosunku do osiągniętych efektów użytecznych dla społeczeństwa lokalnego jako całości;
  • skuteczności, gdzie zbadaniu podlega stopień osiągnięcia celów, a pierwszej kolejności, czy podejmowanie zadania było w ogóle celowe i czy osiągnięty efekt był potrzebny.

Konieczność zapewnienia systemu monitorowania efektów kontroli zarządczej w jednostce nadrzędnej może być zapewniona poprzez:

  • udział odpowiednich osób funkcyjnych zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych urzędu JST, nie wykluczając wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty, marszałka) w planowaniu celów i mierników ich osiągania przez kierowników podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych;
  • udział tych osób w ocenie i zatwierdzaniu okresowych sprawozdań z osiągania celów i zadań;
  • audyt wewnętrzny, który z założenia skupia się na ocenie stopnia realizacji celów samorządów.

Literatura:

M.Sola, Kontrola zarządcza w administracji samorządowej, Municipium, Warszawa 2009
E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych. Wzory instrukcji i procedur, Pressom, Wrocław 2010
K. Puchacz, Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, ODDK, Warszawa 2010
E. Sławińska-Tomtała, Kontrola zarządcza w sektorze publicznym, CH Beck, Warszawa 2010
A. Mazurek, K. Knedler, Kontrola zarządcza-ujęcie praktyczne, HANDIKAP, Warszawa 2010